Buscando un nuevo consenso para la consulta previa en la minería

El 7 de diciembre se cumplen dos años de vigencia de la Ley de Consulta Previa en el Perú. Lo que en un momento fue considerado un hecho histórico de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas del país y la institucionalización del diálogo con un sector históricamente postergado, es visto ahora con desconfianza y hasta desánimo por parte de los diferentes actores involucrados, no obstante los avances normativos y técnicos logrados hasta el momento. Existen varios motivos para ello, pero resalta uno que es, finalmente, el verdadero quid del asunto: llegamos a este segundo aniversario de la Ley de Consulta Previa sin haber realizado ni una sola consulta de actividades mineras y sin expectativas de que ello vaya a suceder pronto. En tanto, el Ministerio de Energía y Minas sigue aprobando entusiastamente decenas de proyectos mineros.

No pretendo entrar a un debate jurídico en esta oportunidad, sino llamar la atención sobre una serie de elementos que considero importantes para recuperar y relanzar esta importante reforma en el sector minero. Los derechos de los pueblos indígenas, la necesidad de preservar la diversidad cultural que es una de nuestras principales riquezas y la propia sostenibilidad de una serie de proyectos e iniciativas públicas y privadas que contribuyen al desarrollo del país en su conjunto, son motivos más que suficientes para hacer el esfuerzo de construir un nuevo consenso político.

Sí hubo un consenso.

Luego de los trágicos sucesos de Bagua, se inició en el país un proceso político con la finalidad de implementar la consulta previa como mecanismo para incluir de manera efectiva a la población indígena en la toma de decisiones estatales. Al mismo tiempo, como parte del contexto electoral presidencial y el debate sobre las actividades extractivas en un escenario de aguda conflictividad social, se planteó la necesidad que el Estado tenga una presencia efectiva en el desarrollo de los proyectos (especialmente mineros), modificando el modelo de relacionamiento privado entre empresas y comunidades. La consulta previa fue el mecanismo previsto para llevar adelante esta tarea [1].

A aprobación por unanimidad en el Congreso de la Ley de Consulta Previa fue la mejor expresión del consenso existente sobre la importancia de esta reforma. Y fue un consenso compartido hasta ese momento por los partidos políticos, organizaciones indígenas, sectores empresariales, organizaciones de la sociedad civil y entidades estatales del Ejecutivo y otros organismos autónomos como la Defensoría del Pueblo, el Tribunal Constitucional y los gobiernos regionales.

El fin del consenso

Sin embargo, esta situación duró poco. Una serie de factores políticos e institucionales dieron fin a un consenso que, visto ahora, parece extraordinario.

El cambio en la posición política del Ejecutivo a raíz del conflicto en Conga, que trajo como consecuencia el ingreso de actores claramente contrarios a los derechos de los pueblos indígenas como el ministro Jorge Merino y otros funcionarios con discursos públicos supuestamente favorables, aunque internamente estuvieron dedicados a conspirar contra esta reforma; la desconfianza del sector empresarial minero que dejó de lado sus preocupaciones sobre las mejores condiciones sociales para el desarrollo de los proyectos para pasar a una preocupación por la demora en el otorgamiento de autorizaciones estatales; la ‘desilusión’ de un sector de las organizaciones indígenas que esperaban un derecho a la consulta que significara la posibilidad de vetar las actividades extractivas; y también los intereses de ciertos expertos indígenas en impulsar su propia agenda y sus ‘modelos de consulta’ [2] , nos han llevado a un escenario en el que ninguno de los actores con interés directo en esta reforma manifiesta mayor voluntad para impulsarla.

A ello se suma la debilidad institucional de la entidad pública encargada del tema. No creo exagerar si afirmo que, más allá de la calidad profesional y artística de los diferentes ministros y ministras de Cultura, así como de sus buenas intenciones con respecto al tema indígena, ninguno ha desempeñado hasta ahora un rol político relevante desde el Poder Ejecutivo para que la agenda de los pueblos indígenas forme parte de las preocupaciones fundamentales del país. Y por supuesto, en el caso del Viceministerio de Interculturalidad, quienes dirigimos este proceso hasta julio del año 2013, tenemos una gran responsabilidad por no haber logrado reimpulsar una plataforma consensuada para avanzar en la consulta minera mientras las discrepancias con los diferentes sectores continuaban y tal vez hasta se agravaban.

Dos aspectos permiten ilustrar esta situación: la base de datos de pueblos indígenas y la consulta de proyectos mineros. En ambos casos, las posiciones no pueden ser más divergentes.

Con relación a la base de datos, el ministerio de Cultura estableció los criterios técnicos para la identificación de pueblos indígenas conforme lo establecido por el Convenio 169 de la OIT, lo que permitió reconocer la condición indígena de las comunidades campesinas quechuas, aymaras, uros y jaqarus.

No obstante ello para el presidente Humala, su esposa, prácticamente todo el gabinete y la mayoría de empresas mineras, las comunidades campesinas andinas no tienen condición indígena a pesar de que la mayor parte de éstas cumple con los criterios establecidos por la normatividad internacional y nacional. Mientras por el lado de las organizaciones campesinas y las instituciones de la sociedad civil que las acompañan, todas las organizaciones rurales andinas y costeñas deberían ser consideradas indígenas, aunque no cumplan los criterios que permiten identificar a un pueblo indígena como tal.

Respecto a la consulta minera, las posiciones también son completamente discordantes. En este debate, el ministerio de Cultura brindó información al de Energía y Minas sobre la condición indígena de las comunidades campesinas ubicadas en el ámbito de más de 40 proyectos mineros, lo que conlleva la obligación de llevar adelante el proceso de consulta de manera previa al desarrollo de las actividades.

Sin embargo, este sector ha considerado que iniciar una sola consulta minera en la zona andina pone en peligro todo el desarrollo de las actividades mineras, además que al ‘no existir’ comunidades campesinas indígenas, no es necesario realizar consultas. Lamentablemente esta posición ha sido apoyada por todo el Poder Ejecutivo, que ha incorporado a su lenguaje cotidiano el concepto de ‘traba’ para referirse a la consulta previa y otros mecanismos de salvaguarda ambiental y social. En el caso de algunas organizaciones indígenas y sus aliados, se plantea la revisión de todas las concesiones mineras otorgadas desde 1995 con la consiguiente cancelación de proyectos, así como la realización de la consulta de manera previa al otorgamiento de las concesiones, ello en el entendido que así se evitará el ingreso de nuevas empresas.

Dos buenos ejemplos de este escenario de discrepancia son el proyecto minero Angostura ubicado en Apurímac, cuyo Plan de Consulta fue ‘cancelado’ por el MINEM, sin que hasta el momento ninguna organización indígena o sus organizaciones aliadas haya planteado alguna observación legal o administrativa al respecto; y el proyecto minero Cañariaco, ubicado en Lambayeque, en el que para beneplácito del ministerio de Energía y Minas, la comunidad campesina indígena San Juan de Cañaris – siguiendo el consejo de sus asesores – optó por recurrir directamente a instancias supranacionales, obviando plantear los recursos legales y administrativos considerados en la legislación interna, lo que hubiera obligado a un pronunciamiento definitivo del MINEM y, por supuesto, del ministerio de Cultura como ente rector en materia indígena.

Por un nuevo consenso

El actual estado de cosas perjudica a todo el país. No solo a las comunidades campesinas que todavía no pueden ejercer el derecho a la consulta ni son incluidas en la base de datos, sino a las propias empresas mineras que implementan y avanzan con sus inversiones sobre arenas movedizas políticas, sociales y jurídicas.

 Llegados a este punto, o iniciamos la tarea de construir un nuevo consenso político para llevar adelante la consulta previa en el sector minero, abriendo de esta manera el camino para consolidar esta reforma, o simplemente seguimos en nuestras trincheras, mientras los pueblos indígenas amazónicos y andinos siguen esperando.

 Por: Paulo Vilca

Puno, diciembre del 2013.