Descentralización, canon y gestión presupuestal en la experiencia de la Región Cusco

La situación de violencia y corrupción en el Gobierno Regional de Ancash ha puesto nuevamente sobre el tapete la reforma descentralista emprendida en el país desde el 2002 tras la caída de la dictadura fujimorista. Se ha pretendido explicar estos fenómenos responsabilizando a la descentralización, cuando el problema es del estado peruano en su conjunto, cuyas características alimentan situaciones como estas no sólo en Ancash, sino en varias regiones. Nuestro punto de partida es que la descentralización, y una organización territorial constituida por regiones que trascienden los límites político administrativos departamentales, siguen siendo necesarias para alcanzar un mayor equilibrio territorial, que a su vez signifique un desarrollo más armónico del país, una mejor provisión de servicios y oportunidades para todos los peruanos, mayor justicia social y  una mayor distribución del poder, es decir una democracia más real. Pero, es claro también que esta reforma no cumplirá su cometido sino se da en el marco de una reforma conjunta del Estado, cuyas deficiencias se evidencian a nivel central como descentralizado, y mientras desde los sucesivos gobiernos se siga conspirando contra la descentralización, o se la deje a su suerte. [1]

En este sentido, vale la pena llamar la atención sobre la relación que existe entre las características del estado y la política desarrollada respecto a la descentralización en base a los impactos que ha causado el esquema de distribución del canon, como el uso y gestión de las transferencias realizadas desde el gobierno central a las regiones, tomando como ejemplo el caso del departamento del Cusco, fundamentalmente en dos aspectos: 1) Considerando el impacto de la distribución y uso del canon en la cohesión del territorio, es decir en la conformación de un territorio articulado sobre la base de la vinculación y conexión de los espacios que componen la región, promoviendo un desarrollo equilibrado y armonioso, contribuyendo a superar las brechas económicas y sociales, respetando y reconociendo las diferencias culturales, superando la división y el localismo, contribuyendo así a la apuesta por compartir un destino común, lo que llaman cohesión territorial. 2) Considerando los impactos de las transferencias presupuestales y el gasto de inversión en la confusa y limitada institucionalidad regional, permitiéndonos observar si hace posible el establecimiento de una gobernanza democrática, es decir si la toma de decisiones se produce de manera trasparente y participativa tomando en cuenta a los diversos actores que hacen parte de la vida del territorio en la región.

Es preciso en esta perspectiva señalar que el esquema de distribución del canon fue establecido como resultado de la lucha reivindicativa de las localidades y regiones productoras, y que su relevancia se hizo mayor con el crecimiento de las actividades extractivas que significaron importantes recursos para estos espacios territoriales. Por otro lado, que las transferencias que realiza en Ministerio de Economía y Finanzas hacia los gobiernos descentralizados, más allá de que seguramente lo hagan también con criterios técnicos, se hacen con una gran discrecionalidad y poca transparencia generando problemas en la ejecución y predictibilidad de estos recursos para las regiones, realizándose además con un evidente criterio político favoreciendo a algunas autoridades de acuerdo a sus afinidades políticas.

Estos esquemas han funcionado relegando la necesaria descentralización fiscal que permitiría una mayor autonomía económica de las regiones y localidades, así como una posibilidad mayor de planificar y establecer montos que hagan posible el ejercicio de las competencias, en un marco de mayor predictibilidad. En cuanto al aspecto institucional se ha hecho muy poco para ajustar el diseño de los gobiernos descentralizados que, entre otras cosas, se han caracterizado por ser fuertemente presidencialistas haciendo depender en mucho las características de la gestión a la personalidad del presidente regional. Este abandono, o inercia interesada, de la descentralización es producto además de nuestra impronta autoritaria y centralista, de la gran importancia que han cobrado las actividades extractivas y la renta que producen, provocando la reconcentración del poder para establecer controles sobre los territorios crecientemente presionados, garantizando así el flujo de recursos al gobierno central para reproducir su poder y legitimidad, y la imposición de intereses particulares que han capturado el Estado y que están directamente implicados en las actividades extractivas.

Para el caso de la Región Cusco, una de las que más recursos ha recibido en los últimos años, recurrimos a dos recientes publicaciones para desarrollar nuestros argumentos. En primer lugar mencionamos rápidamente un trabajo sobre el uso del canon elaborado por John Crabtree.2En este estudio se muestra que el actual esquema de distribución del canon, obtenido mayormente de la explotación del gas, no ha contribuido a revertir las brechas económicas y  sociales, e incluso las puede haber ampliado, tanto entre las provincias como entre los distritos de la Región, teniendo muy poca incidencia en la mejora de las condiciones de vida de la población. De esta manera, provincias con poca población y menos pobreza como La Convención, y el distrito de Echarati particularmente, han obtenido muchísimos recursos dada su condición de productores, mientras que la pobreza sigue siendo alta en provincias menos favorecidas como en el caso de Paruro cuya situación es comparable a la de las provincias más pobres del país. El impacto de estos recursos en el bienestar de la población ha sido también muy diferenciado ya que a pesar de la proliferación de obras en los centros urbanos de Echarati y otros distritos de La Convención, persisten problemas sociales y también en la provisión de servicios como la salud y educación que son bastante deficientes. No ha sido el caso de Paucartambo, donde a pesar de obtener mucho menos recursos se ha podido tener mejor performance orientando de manera más eficiente sus recursos y acciones hacia la resolución de los problemas sociales.

Un segundo documento es el de Epifanio Baca que en una nota de análisis del Grupo Propuesta Ciudadana aborda la forma en que se ha gestionado el presupuesto en el Gobierno regional del Cusco.3 En el texto se puede observar cómo se han utilizado los importantes recursos transferidos por el Gobierno Central a la gestión del destituido presidente regional Jorge Acurio, única autoridad directamente vinculada al Partido Nacionalista. Se llega a la conclusión que en esta gestión se invirtieron los recursos de una manera bastante cuestionable, descontrolada, poco transparente y con la alta discrecionalidad. Siendo esto posible tanto por el modelo institucional presidencialista del Gobierno Regional como también debido a la permisividad de una institución como el MEF que se jacta de su capacidad técnica. Acurio habría destinado muchos recursos a obras con la finalidad de legitimar su gestión con un claro uso clientelar de las mismos. De un lado, la gestión regional concentró la inversión en la ciudad del Cusco, el principal bolsón electoral de la región. Lo hizo además en algunos proyectos “emblemáticos”, algunos totalmente cuestionables como la modernización del Estadio del Cusco. Finalmente, habría realizado un gasto descontrolado y disperso en obras dispersas que corresponderían a gobiernos locales a través del Programa ProCusco, muchas de las cuales no contaban con marco presupuestal ni expediente técnico, lo que fue posible a través de un “proyecto habilitador” de fondos, para lo que fue utilizado el proyecto del Hospital Antonio Lorena, lo que constituye  una irregularidad flagrante permitida con la anuencia del MEF.

Dicho esto, se hace evidente que no sólo hay un Estado con fuertes limitaciones a nivel sub-nacional, sino también a nivel nacional. Que el centralismo, el autoritarismo, la corrupción se pueden producir tanto en la escala nacional como descentralizada. Finalmente, queda claro también que bajo estas dinámicas andamos muy lejos de construir un país más democrático y territorialmente equilibrado, con regiones verdaderamente democráticas caracterizadas por gestiones transparentes, participativas y con territorios cohesionados.

[1] Es importante mencionar que en el actual gobierno ya se han presentado tres propuestas de Plan de descentralización. La más reciente es la que ha anunciado el premier Cornejo comprenderá el periodo 2014-2018.

2 “Uso y Abuso del Sistema del Canon. La distribución de los beneficios de las industrias extractivas en la región Cusco”, publicado por el Centro Bartolomé de las Casas y el Grupo propuesta Ciudadana en octubre de 2013. Ver el documento en el siguiente enlace: http://goo.gl/SJYrxj

3 “La gestión descentralizada del Presupuesto: análisis del gobierno regional de Cusco” Nota de Información y Análisis del Grupo propuesta Ciudadana publicado en abril. Ver el documento en el siguiente enlace http://goo.gl/WdvjJ9.

Álvaro Campana

Propuesta Ciudadana